Entre la eficacia y la arbitrariedad: un análisis sobre “disposición anticipada” del art. 23 de la Ley n.º 28008

Between effectiveness and arbitrariness: an analysis of the "advance disposition" of Article 23 of Law No. 28008

NOMBRE DEL AUTOR: NICK FERNANDO PARI APAZA

INSTITUCIÓN A LA QUE PERTENEZCO: MINISTERIO PÚBLICO

CORREO ELECTRÓNICO: NPARIDJ@MPFN.GOB.PE

CÓDIGO ORCID: 0009-0001-9913-0897

Resumen:

El presente estudio analiza la modificación del artículo 23 de la Ley de Delitos Aduaneros, introducida por el Decreto Legislativo N.° 1542, destacando su incompatibilidad con principios fundamentales del ordenamiento jurídico peruano. Se advierte que la reforma desnaturaliza la incautación, al transformar una medida cautelar en un mecanismo de disposición anticipada de bienes sin sentencia firme, lo que afecta la proporcionalidad y el debido proceso. Asimismo, la norma vulnera el derecho de propiedad, al facultar a la SUNAT para adjudicar bienes sin una determinación judicial definitiva, afectando gravemente a terceros de buena fe. Además, se evidencia una contradicción con el Código Procesal Penal, el cual establece que la incautación solo puede resolverse mediante una decisión judicial firme. La aplicación retroactiva de esta reforma amplifica la inseguridad jurídica al permitir que la SUNAT revierta decisiones previas que negaban la disposición de bienes incautados. En respuesta a estos cuestionamientos, se propone una reforma legislativa que restablezca el control judicial sobre la disposición anticipada de bienes, limitando la discrecionalidad de la SUNAT y garantizando la restitución de bienes en caso de sobreseimiento o absolución. Finalmente, se concluye que la reforma es inconstitucional por vulnerar la separación de poderes, la seguridad jurídica y el derecho de propiedad, lo cual constituye un precedente peligroso de intervención estatal arbitraria.

Abstract:

This study analyzes the modification of Article 23 of the Customs Crimes Law, introduced by Legislative Decree No. 1542, highlighting its incompatibility with fundamental principles of the Peruvian legal system. It is noted that the reform distorts the seizure, by transforming a precautionary measure into a mechanism for the early disposition of assets without a final judgment, which affects proportionality and due process. Likewise, the rule violates the right to property, by empowering SUNAT to award property without a final judicial determination, seriously affecting third parties in good faith. In addition, there is evidence of a contradiction with the Code of Criminal Procedure, which establishes that the seizure can only be resolved by a final judicial decision. The retroactive application of this reform amplifies legal uncertainty by allowing SUNAT to reverse previous decisions that denied the disposal of seized assets. In response to these questions, a legislative reform is proposed that reestablishes judicial control over the early disposition of assets, limiting the discretion of SUNAT and guaranteeing the restitution of assets in the event of dismissal or acquittal. Finally, it is concluded that the reform is unconstitutional because it violates the separation of powers, legal certainty and the right to property, setting a dangerous precedent of arbitrary state intervention.

Palabras clave: Derecho de propiedad, incautación, control jurisdiccional.

Keywords: Property law, seizure, judicial control.

1. Introducción

La regulación de los delitos aduaneros ha experimentado una evolución significativa en el ámbito normativo peruano, pues si bien inicialmente delitos como el de contrabando y la defraudación tributaria se encontraban previstos dentro del Código Penal en los artículos 262 al 267, con el tiempo, estas disposiciones fueron trasladadas a una normatividad especial, dando lugar a la promulgación de la Ley N.º 28008, «Ley de los Delitos Aduaneros», del 2003. Esta norma, junto con su reglamento[1], ha establecido el marco legal para estas infracciones y asigna a la SUNAT un papel central en la supervisión y aplicación de sanciones.

Al inicio, ciertas facultades de la entidad se encontraban supeditadas a la emisión de alguna decisión en la esfera jurisdiccional, sobre todo en lo concerniente a los bienes incautados por provenir de la comisión de ilícitos aduaneros. En ese sentido, era evidente los límites establecidos en la gestión de bienes confiscados, ya que su rol se restringía principalmente a la custodia de mercancías hasta que una autoridad judicial competente determinara su destino final, y se garantizaba de esta forma un control sobre la legalidad de las medidas adoptadas.

No obstante, con el advenimiento de la reforma instaurada por el Decreto Legislativo N.º 1542, del 26 marzo del 2022, SUNAT remitiéndose a su artículo 23:

Se han ido irrogando diversas atribuciones que la llevaron a intervenir activamente en la disposición de bienes incautados, ampliando su margen de acción más allá de su función originaria
—administración, recaudación y fiscalización de los tributos internos—.

En ese contexto, el artículo 23 de la «Ley de Delitos Aduaneros» adquiere un papel crucial, pues marca un punto de quiebre en esta evolución, otorgándole facultades casi autónomas para disponer anticipadamente de los bienes decomisados, motivando cuestionamientos respecto si la lucha contra los ilícitos aduaneros puede permitir inobservar ciertos principios rectores de nuestro ordenamiento.

Si bien su justificación podría responder a la necesidad de optimizar la gestión de bienes incautados y agilizar su disposición en beneficio del Estado, esta medida se encuentra lejos de guardar una coherencia constitucionalidad, más aún de tener algún tipo de compatibilidad con principios que se derivan del proceso penal. Pues, sirva este preámbulo para advertir la potestad brindada a la SUNAT para disponer anticipadamente de bienes sin una sentencia firme, lo que vulnera cabalmente, entre otros derechos, la titularidad de quienes intervienen en el proceso, distorsionando además la finalidad de las medidas cautelares.

Complementariamente, también se abordará el aspecto vinculado a la intervención de la SUNAT en decisiones tradicionalmente reservadas al Poder Judicial, al evidenciarse un conflicto con la separación de poderes, ya que se otorga a una entidad administrativa una función sancionadora que excedería su competencia. En este escenario, resulta necesario analizar si el artículo 23 se condice con los dispositivos legales y guarda cierta armonía con los principios constitucionales o, por el contrario, abriría la puerta a un esquema normativo que favorece la arbitrariedad y la inseguridad jurídica.

2. Derecho de propiedad y protección constitucional

Es posible anotar que el derecho de propiedad es uno de carácter fundamental, ampliamente reconocido en el ordenamiento jurídico nacional, garantizando a toda persona el uso, disfrute y disposición de sus bienes. Ahora bien, más allá de su reconocimiento normativo, es imprescindible considerar cómo su ejercicio puede verse condicionado por disposiciones normativas que, en aras de la eficiencia administrativa o la persecución del delito, pueden desdibujar sus límites esenciales.

La cuestión radica, entonces, en determinar hasta qué punto las restricciones impuestas al derecho de propiedad son legítimas y si abonan dentro de las restricciones o límites que se establecen en el propio texto constitucional. El derecho de propiedad es una prerrogativa jurídica de alta complejidad, debido a que no se limita únicamente al registro formal de titulares y la transferencia de dominio, sino que exige del Estado una protección efectiva que garantice tanto su acceso como su conservación sin restricciones. Esto implica la adopción de medidas que prevengan y neutralicen cualquier amenaza que pueda afectar su ejercicio legítimo (Armijos González, 2023).

Ahora bien, de una atenta lectura del artículo 70 de la Constitución Política[2], el profesor Sáenz Dávalos (2021) ha podido advertir la existencia de dos tipologías de límites al de propiedad, aquellos de carácter absoluto y los catalogados como relativos, sin más brindemos atención a estos parámetros:

2.1. Límites relativos al derecho de propiedad

El bien común: El argumento del bien común como justificación para limitar el derecho de propiedad ha sido utilizado como una herramienta para equilibrar los intereses individuales con las necesidades colectivas. Sin embargo, cuando esta noción se emplea sin criterios claros ni parámetros de proporcionalidad, puede convertirse en un mecanismo de legitimación de medidas que, lejos de proteger el bienestar general, terminan vulnerando derechos fundamentales (Álvarez, 2015).

Desde nuestra perspectiva, el tercer párrafo del artículo 23 de la Ley de Delitos Aduaneros ejemplifica esta problemática. Si bien podría argumentarse que esta disposición se alinea con el bien común al evitar el deterioro de bienes decomisados y reducir costos administrativos, en la práctica supone una afectación desproporcionada al derecho de propiedad, al permitir que el Estado disponga de bienes sin garantizar previamente la responsabilidad penal del propietario.

En este sentido, el ordenamiento jurídico establece restricciones que permiten compatibilizar el derecho individual con las necesidades de la comunidad, garantizando que su ejercicio no genere perjuicios sociales o económicos. Sin embargo, cualquier restricción siempre debe ser proporcional y estar debidamente justificada, de modo que se evite que se convierta en una suerte de mecanismo arbitrario que desnaturalice la esencia del derecho de propiedad.

Los límites que disponga la ley: En esta segunda modalidad de limitación, se brinda una amplia facultad de intervención por parte del legislador; empero, ello no implica que este tenga total libertad para redefinir el alcance del derecho de propiedad. Tal cual como se hizo mención, en el «bien común» su regulación no debe llegar al punto de desnaturalizarlo o hacer inviable su ejercicio, ya que cualquier restricción debe respetar su esencia y garantizar un equilibrio entre la función social de la propiedad y la seguridad jurídica de los ciudadanos (Sáenz Dávalos, 2022).

Es de señalar que la modificación del artículo 23 de la Ley de Delitos Aduaneros establece una excepción a la regla general contenida en el artículo 13[3], otorgando a la SUNAT la facultad de disponer anticipadamente de bienes incautados. Sin embargo, esta excepción carece de un supuesto normativo claro que delimite en qué circunstancias específicas resultaría legítima dicha disposición. No se establece un criterio objetivo que justifique la razón por la cual, en determinados casos, la administración aduanera podría adjudicar, destruir o rematar bienes sin esperar una resolución firme, lo que deja abierta la posibilidad de que la entidad aduanera este facultada para realizar una aplicación arbitraria de la norma en cuestión.

Esta ausencia de justificación evidentemente genera un panorama de incertidumbre respecto a la finalidad y los límites de la norma, ya que no se determina si la adjudicación anticipada responde a una necesidad pública impostergable, a una medida excepcional vinculada a la preservación del bien o simplemente a una optimización de la gestión administrativa. En este contexto, el legislador no ha proporcionado elementos que permitan diferenciar cuándo la disposición anticipada de bienes es una medida necesaria y cuándo se convierte en un acto que vulnera derechos fundamentales. En consecuencia, más que una regulación precisa y justificada, la reforma parece otorgar a la SUNAT una facultad discrecional que no encuentra un fundamento normativo de recibo, comprometiendo la seguridad jurídica y permitiendo una intervención total.

2.2. Límites absolutos sobre el derecho de propiedad

La expropiación, por su impacto en el derecho de propiedad, solo puede justificarse en circunstancias excepcionales donde exista una necesidad pública real y debidamente fundamentada (Avendaño, 2017), por tanto, su ejecución implica no solo la transferencia forzada del bien, sino también la obligación del Estado de garantizar una compensación adecuada que contemple no solo su valor comercial, sino también los perjuicios adicionales que sufra el propietario.

No obstante, cuando la intervención estatal se aleja de estos principios y permite disposiciones arbitrarias de bienes sin el respaldo de un proceso judicial firme, como ocurre con la modificación del artículo 23 de la Ley de Delitos Aduaneros, la propiedad deja de ser una garantía efectiva y se convierte en un derecho condicionado a la discrecionalidad administrativa. Esta distorsión compromete la seguridad jurídica y genera un riesgo de abuso estatal que excede los límites de lo que una restricción legítima del derecho de propiedad debería representar.

3. Vulneración al derecho de propiedad

Los supuestos descritos establecen claramente las limitaciones al derecho de propiedad. Sin embargo, la reciente modificación al artículo 23 de la «Ley de Delitos Aduaneros» plantea un serio desafío al facultar a SUNAT para que pueda adjudicar bienes, incluso antes de la emisión de una resolución firme. Según el artículo 1 del Decreto Legislativo 1542, el objeto de las modificaciones fue mejorar la persecución de los delitos aduaneros, acelerar los procedimientos de gestión de mercancías incautadas y alinearlos con la normativa procesal penal.

Es claro, la orientación represiva de los «ajustes», eso no nos queda ninguna duda, así como la prioridad en la gestión eficaz de los bienes incautados, pero la justificación en torno a un aparente alineamiento o consonancia con la normativa procesal se encuentra fuera de lugar, tal como pondremos en evidencia en párrafos posteriores, aunque más allá de eso no existe remisión alguna al derecho de propiedad.

Entonces, volviendo al texto constitucional, es claro que las «justificaciones» del Decreto Legislativo 1542 no responden a temas de seguridad, menos aún calzan dentro del término de necesidad pública. Por ello, indefectiblemente, tendríamos que verificar que bajo el supuesto de «los límites que imponga la ley» existe un decoro al principio infranqueable de la proporcionalidad; así como plantear la confrontación entre la necesidad de optimizar la gestión estatal de bienes incautados y la tutela del derecho de propiedad, el cual es un evidente escenario de conflicto de derechos; además de habilitar la aplicación de un test de proporcionalidad como herramienta fundamental para evaluar la legitimidad de las restricciones impuestas.

Esta confrontación obliga a analizar si la restricción al derecho de propiedad impuesta por la reforma del artículo 23 de la Ley de Delitos Aduaneros es realmente idónea, necesaria y proporcional en sentido estricto. La idoneidad debe evaluarse en términos de si la disposición anticipada de bienes cumple efectivamente su propósito sin generar impactos desproporcionados. La necesidad implica verificar si existen alternativas menos lesivas que permitan alcanzar el mismo objetivo sin vulnerar derechos fundamentales. Finalmente, la proporcionalidad, en sentido estricto, requiere determinar si el beneficio obtenido justifica el sacrificio de garantías constitucionales, especialmente cuando el propio artículo 13 de la norma contradice la posibilidad de disponer anticipadamente de bienes sin resolución firme.

Ahora bien, en ese sentido, analicemos gráficamente como se desenvolverían los parámetros del test de proporcionalidad materialmente:

Criterio	Análisis
Idoneidad	La modificación busca agilizar la disposición de bienes incautados para evitar su deterioro y reducir costos administrativos. Sin embargo, esta medida no garantiza necesariamente una mayor eficacia en la lucha contra los delitos aduaneros, pues la eliminación o el desentendimiento del control judicial previo genera la posibilidad de arribar a decisiones arbitrarias.
Necesidad	Si bien la optimización de recursos y la gestión eficiente de bienes son objetivos válidos, existen mecanismos alternativos menos lesivos, como la implementación de un sistema de supervisión judicial rápida para determinar la disposición de los bienes sin afectar la presunción de inocencia ni el derecho de propiedad, o en todo caso, volver a la antigua regulación, en la cual no se mencionaba la adjudicación anticipada.
Proporcionalidad en sentido estricto	La afectación al derecho de propiedad, con la sola mención a una «devolución» en monto dinerario, genera un desequilibrio entre los beneficios administrativos y los perjuicios ocasionados a los propietarios. La medida no pondera adecuadamente los derechos individuales frente al interés estatal en la lucha contra los delitos aduaneros.

Ante ello, es obvio que nos encontramos ante una desnaturalización de la medida, al distorsionar u obviar la concepción constitucional de restricción legítima de la propiedad, pues la norma tributaria no persigue un interés público excepcional, sino que responde a una optimización de gestión estatal que, aunque pueda tener beneficios desde un punto de vista logístico, no se encuentra justificación a la afectación de un derecho fundamental, e incluso, la prerrogativa que establece la “devolución” de un monto dinerario, estable un quantum económico sin considerar el valor subjetivo o moral que pueda significar para el afectado.

4. Desnaturalización de la naturaleza de la incautación

El concepto de medidas cautelares puede describirse como aquellas disposiciones judiciales que buscan asegurar la eficacia de un futuro pronunciamiento judicial, previniendo que los efectos del mismo sean frustrados por actos que pudieran realizarse durante el transcurso del proceso. Bajo un ámbito procesal, las medidas cautelares surgen como una respuesta a la necesidad de evitar perjuicios derivados de la extensión temporal de un proceso judicial (Acosta-Alvarado, 2020).

Las medidas cautelares, dentro del derecho procesal, tienen como finalidad primordial asegurar la efectividad de una futura decisión judicial, de manera que se evite que su cumplimiento se torne imposible o ineficaz. Por ello, la incautación surge como una medida cautelar de carácter real que recae sobre bienes específicos, con el propósito de garantizar su disponibilidad hasta que el proceso concluya y se determine su destino final. Su naturaleza jurídica se fundamenta en la necesidad de preservar los objetos vinculados al delito e impedir su ocultamiento, deterioro o disposición ilícita.

Desde esta perspectiva, la incautación no es una sanción en sí misma, sino una herramienta procesal destinada a asegurar la eficacia del proceso penal. Su aplicación está sujeta a principios de necesidad, proporcionalidad y temporalidad, lo que significa que solo puede mantenerse mientras persistan los motivos que la justificaron y siempre bajo control jurisdiccional.

Se desprenden ciertas características inherentes como lo son la provisionalidad, ya que son susceptibles de modificación o revocación según se desarrolle el proceso; la urgencia, atendiendo a que deben adoptarse en circunstancias especiales que demanden una intervención célere; el aseguramiento de derechos, pues su objetivo es que los derechos de las partes no sean infringidos durante el tiempo que dure el proceso; y, por último, la revocabilidad, ya que pueden ser dejadas sin efecto posteriormente al examen del fondo del asunto (AP 5/CIJ-116, 2010).

Entonces, la finalidad primordial de las medidas cautelares es prevenir el daño irreparable y proteger situaciones que podrían verse comprometidas ante el inminente avance del proceso, así como garantizar la ejecución futura de una sentencia. Ahora bien, lógicamente la tendencia del Estado es la de dotar a instituciones como la SUNAT con mayores herramientas para que puedan perseguir y sancionar con mejor solvencia la comisión de delitos.

Esta predisposición represiva se podría sustentar en la fragilidad de los sistemas convencionales para prevenir actividades relacionadas con el fraude fiscal. Por ello, es usual advertir normas «opresivas». El ejemplo más evidente es la «Ley de Extinción de Dominio», cuya inconstitucionalidad se viene discutiendo actualmente en el Tribunal Constitucional, puesto que tiene diversas aristas que llevan al abuso del derecho, como lo es su aplicación retroactiva en contra del procesado, —sin sentencia previa—, ya que, bajo la justificación de que es «autónoma» al proceso penal, se puede aplicar sin haber cometido delito o pese a estar absuelto, lo que obviamente es un despropósito.

En este breve estudio, se sostiene que la adopción de herramientas represivas no resulta ser la estrategia más idónea para resolver problemas de actualidad, ya que incluso la solución puede tornarse peor que el mal. Recordemos, el derecho moderno mantiene su legitimidad siempre que no imponga un sistema injusto que ignore la construcción de consensos y acuerdos, los cuales deben considerar la diversidad de perspectivas que conforman la cultura política (Domínguez-Mosquera et al., 2023).

Al abordar someramente a la ley de extinción de dominio diseñada para combatir la criminalidad organizada, se identifica que su aplicación ha demostrado generar afectaciones desproporcionadas a terceros ajenos a la comisión de delitos. La reciente demanda de inconstitucionalidad contra el Decreto Legislativo n.º 1373 —que regula la extinción de dominio— expone una serie de vulneraciones a principios esenciales del Estado constitucional de derecho. En particular, la Defensoría del Pueblo ha resaltado que este mecanismo ha sido implementado sin una adecuada deliberación parlamentaria, lo que evidencia un déficit democrático en su aprobación y una desnaturalización de la finalidad del proceso legislativo.

Uno de los aspectos más preocupantes de la regulación es la posibilidad de aplicar la extinción de dominio no solo a bienes de origen ilícito comprobado, sino también a aquellos sobre los cuales existan meros «indicios razonables» de procedencia ilícita, permitiendo que una medida de carácter sumario prive a los ciudadanos de su propiedad sin una sentencia firme. Además, en este escenario, la norma amplía su alcance a cualquier «acto contrario al ordenamiento jurídico», diluyendo los límites de su aplicación y generando una peligrosa incertidumbre legal. Esto se agrava con la inversión inconstitucional de la carga de la prueba, aun cuando nos encontremos ante bienes de carácter lícito, obligando a los propietarios a demostrar esa calidad en un proceso donde, paradójicamente, no se les garantiza el pleno ejercicio de su derecho de defensa.

Por su lado, la disposición anticipada de bienes incautados, facultad otorgada a la SUNAT, replica una lógica similar a la de la extinción de dominio al permitir la privación de la propiedad antes de que se acredite judicialmente la responsabilidad penal del afectado. En ambas figuras, se invierte la carga de la prueba y se impone a los propietarios la difícil tarea de demostrar que sus bienes no han sido obtenidos ilícitamente o que no fueron utilizados con fines delictivos, incluso en situaciones donde su involucramiento es inexistente o meramente circunstancial. Sin embargo, en este punto es necesario precisar que, en el ámbito del proceso penal, queda relegada cualquier mecanismo de defensa que pudiese incoar el afectado.

Esta similitud se traduce en un riesgo latente de arbitrariedad, pues mientras en la extinción de dominio el Estado se apropia de bienes alegando su vinculación con actividades ilícitas sin necesidad de una condena penal; en la disposición anticipada de la SUNAT, se ejecuta una sanción de facto sin esperar una sentencia firme que establezca la responsabilidad del propietario, aun cuando estemos frente a bienes lícitos y la ausencia de participación del propietario.

Casos como el de empresarios que pierden sus vehículos por la actuación ilícita de terceros o herederos que son despojados de sus bienes debido a la conducta de familiares ponen en evidencia la vulnerabilidad en la que se encuentran los ciudadanos frente a este tipo de medidas. En este contexto, la reforma del artículo 23 no solo desvirtúa la naturaleza cautelar de la incautación, sino que también introduce una lógica confiscatoria que colisiona con el principio de seguridad jurídica, al permitir que una entidad administrativa disponga de bienes sin la intervención efectiva del Poder Judicial.

Con lo señalado, podría afirmarse que esta última reforma —adjudicación temprana— es más gravosa, desde el punto de vista de la vulneración de garantías, ya que, en la extinción de dominio al ser un proceso autónomo, al menos encuentra algún tipo de respaldo en un juez imparcial y objetivo, porque se encuentra constreñida a una decisión judicial, en la cual las partes pueden realizar actos de defensa y contradicción a la postura que asuma el Ministerio Público, que podrían derivar en la emisión de una resolución en su favor.

No obstante, la adjudicación anticipada de la SUNAT cierra cualquier tipo de camino para poder ejercer algún tipo de actos de defensa por su deficiente redacción a consecuencia de una mala técnica legislativa, que necesariamente deja la decisión en el limbo o discrecionalidad de la entidad administrativa, habilitándola para que pueda concederse a sí misma diversos objetos que fueron materia de incautación.

Es innegable que el país, en general, enfrenta una profunda crisis de seguridad ciudadana, así como institucional. Por ello, bajo una concepción sumamente popular, se suele preferir la salida más «sencilla», bajo la creencia de que resolver problemas con eficacia implica implementar mecanismos sumamente severos para los supuestos de intervención delictiva. Sin embargo, esta lógica punitiva tiende a desdibujar principios fundamentales del derecho, (proporcionalidad y el debido proceso), sacrificando garantías individuales en favor de una supuesta eficacia en la represión del delito.

La imposición de normas que priorizan la eficiencia administrativa sobre la protección de derechos genera un desequilibrio que puede derivar en arbitrariedades y vulneraciones sistemáticas, debilitando la legitimidad del sistema legal. En este contexto, es fundamental que las reformas legislativas no respondan únicamente a impulsos represivos, sino que sean diseñadas dentro de un marco normativo garantista que respete los principios del Estado de derecho y la estabilidad jurídica.

Por ello se ha señalado que el uso discrecional de las medidas cautelares, debido a su carácter excepcional, implica la restricción de ciertos derechos en favor de otros, lo que en ocasiones compromete la seguridad jurídica y el debido proceso, (Rodríguez-Maldonado, 2024) entonces se desprende que solo debería encontrarse abocada a utilizarse situaciones que gocen de la misma intensidad de excepcional, es decir, que cuando otra medida no pueda invocarse, resulte la «cautelar» la única opción.

5. La deficiencia en la técnica legislativa

Por lo general, —tal como sucede en el presente caso— el legislador omite una tarea fundamental, la cual es analizar íntegramente el panorama actual, pues pareciera que antes de la emisión de este tipo de normas solo se realizara un estudio formal del estado de las cosas, dejando de lado la posibilidad de brindar una respuesta razonable. Pues bien, al analizar la modificación del artículo 23, en concreto podemos afirmar que el texto original —antes de la dación del decreto Legislativo 1542— comprendía una redacción más acorde a los estándares constitucionales. Y permitía una mejor adopción de decisiones por parte de los operadores jurídicos.

Texto Original «Artículo 23.- Competencia de la Administración Aduanera sobre las mercancías decomisadas

La Administración Aduanera es la encargada de la adjudicación o destrucción de las mercancías e instrumentos provenientes de los delitos tipificados en esta Ley. Una vez consentida o ejecutoriada la sentencia condenatoria y resuelto el decomiso de las mercancías y de los instrumentos con los que se hubiere ejecutado el delito, previa notificación de la misma, se adjudicarán las mercancías o instrumentos a las entidades del Estado, los gobiernos regionales, municipales y a las instituciones asistenciales, educacionales, religiosas y otras sin fines de lucro oficialmente reconocidas. Se exceptúan de los alcances del presente artículo las mercancías a las que se refieren los artículos 24 y 25 de la presente Ley. (2003)

Texto Modificado - Artículo 23. Competencia de la Administración Aduanera sobre las mercancías decomisadas:

La SUNAT es la encargada de la adjudicación, destrucción, remate o entrega al sector competente de las mercancías e instrumentos provenientes de los delitos tipificados en esta Ley.

Una vez consentida o ejecutoriada la sentencia y resuelto el decomiso de las mercancías y de los instrumentos con los que se hubiere ejecutado el delito, previa notificación de la misma y opinión favorable del sector competente, cuando corresponda, la SUNAT los dispone, a favor de las entidades del Estado, los gobiernos regionales, municipales y a las instituciones asistenciales, educacionales, religiosas y otras sin fines de lucro oficialmente reconocidas, cuando corresponda.

Sin perjuicio de lo indicado, mientras no concluya el proceso judicial, la SUNAT puede disponer, en forma anticipada, de las mercancías e instrumentos comprendidos en los artículos 24 y 25 de la presente Ley, sin que ninguna autoridad pueda impedirlo, bajo responsabilidad. En este caso, antes de la disposición de lo incautado, la SUNAT pone en conocimiento del Juez y del Fiscal que conocen la causa para que, de ser necesario, dentro de los quince (15) días calendarios siguientes a la recepción de la comunicación, realicen o dispongan las acciones que estimen pertinentes a efecto de perennizar los medios de prueba. Este plazo es de tres (03) días calendarios siguientes a la recepción de la comunicación en caso de estado de emergencia, urgencia o necesidad. (2022)

De las normas en referencia, lo más destacado es lo siguiente:

ENUNCIADO NORMATIVO	NORMAS JURÍDICAS DERIVADAS
Después de la modificación: - «La SUNAT es la encargada de la adjudicación, destrucción, remate o entrega al sector competente de las mercancías e instrumentos provenientes de los delitos tipificados en esta Ley.»	- La SUNAT asume el control sobre las mercancías decomisadas, ampliándose las opciones de disposición: remate o entrega al sector competente.
- «Mientras no concluya el proceso judicial, la SUNAT puede disponer, en forma anticipada, de las mercancías e instrumentos comprendidos en los artículos 24 y 25 de la presente Ley, sin que ninguna autoridad pueda impedirlo, bajo responsabilidad.»	- Se permite la disposición anticipada de ciertos bienes, sin esperar sentencia firme. - Se prohíbe que cualquier autoridad impida esta disposición. - Se establece una responsabilidad por impedir la disposición anticipada.
- «Antes de la disposición de lo incautado, la SUNAT pone en conocimiento del Juez y del Fiscal que conocen la causa para que, de ser necesario, dentro de los quince (15) días calendarios siguientes a la recepción de la comunicación, realicen o dispongan las acciones que estimen pertinentes a efecto de perennizar los medios de prueba.»	- La SUNAT debe notificar previamente al juez y al fiscal sobre la disposición de los bienes. - Se fija un plazo de 15 días para que el juez o el fiscal actúen. - En casos de estado de emergencia, urgencia o necesidad, el plazo se reduce a 3 días.

Con las modificaciones señaladas, en el primer párrafo se determina que SUNAT tenga la competencia sobre la disposición de las mercancías decomisadas, lo cual resulta lógico porque ello se desprende de su propia finalidad, siempre dentro del marco de sus funciones como ente encargado de la fiscalización y control aduanero. Ahora, teniendo en cuenta el segundo párrafo, se sigue un lineamiento correcto en torno a que el decomiso de las mercancías o demás instrumentos pueda ser adjudicada a entidades del estado, siempre y cuando se cumpla con haberse resuelto de forma definitiva en un proceso penal respecto de la responsabilidad del procesado.

Evidentemente hasta que se configura tal supuesto, SUNAT, solo debería tener un deber de custodia temporal, o en todo caso no realizar ningún tipo de uso hasta que se resuelva en un proceso contradictorio y con todas las garantías posibles. Aunque, el problema se aprecia en el tercer párrafo, en donde se introduce una serie de términos cuya falta de precisión se puede prestar a interpretaciones diversas y conflictos en su aplicación desde un ámbito operativo.

Expresiones como «sin que ninguna autoridad pueda impedirlo, bajo responsabilidad» no solo carecen de una delimitación clara sobre el tipo de sanción aplicable en caso de obstrucción a la disposición anticipada de bienes, sino que introducen un problema aún más grave: la propia disposición del bien como punto de partida. Más allá de la posible responsabilidad que se pueda generar para jueces, fiscales u otras autoridades que intenten intervenir, el verdadero perjuicio recae sobre los propietarios o terceros afectados, quienes ven comprometido su derecho de propiedad sin una resolución firme que legitime tal afectación[4].

En la misma línea, la norma establece que la adjudicación a entidades estatales o sin fines de lucro se realizará «cuando corresponda», sin precisar los criterios que determinan dicha procedencia ni la entidad encargada de decidirla. Este vacío normativo no solo abre la puerta a un manejo discrecional de los bienes decomisados, sino que agrava la indefensión de los afectados, quienes podrían perder su patrimonio sin la posibilidad de cuestionar la legitimidad de la disposición anticipada. La problemática, por tanto, no se limita a la incertidumbre sobre la sanción para quienes se opongan a la medida, sino a la ausencia de garantías para quienes, sin haber sido condenados, ven comprometidos sus derechos patrimoniales por una norma ambigua y carente de límites precisos.

Máxime, que, si se realiza una remisión al reglamento de la «Ley de delitos aduaneros» (Decreto Legislativo n.º 813, 2003), no se esclarece ningún punto puesto a colación. Con ello surge una dicotomía dentro de la propia norma comentada, dado que, bajo un análisis sistemático de la Ley de Delitos Aduaneros es posible afirmar que la Administración Aduanera no posee una facultad absoluta para disponer de las mercancías incautadas sin la existencia de una resolución judicial firme. El propio artículo 13 de dicha ley prohíbe expresamente la entrega o devolución de bienes que constituyan objeto del delito hasta que no exista una sentencia absolutoria o un auto de sobreseimiento definitivo.

6. La SUNAT y la desnaturalización del control judicial: retroactividad, arbitrariedad e inseguridad jurídica

Asimismo, el artículo 22 dota de mayor relevancia al órgano jurisdiccional al establecer que es el juez quien, en la sentencia, debe pronunciarse sobre el decomiso de los bienes incautados, reafirmando que cualquier acto de disposición debe estar supeditado a una resolución judicial previa. Por esta razón, la modificación del artículo 23, empeora el panorama advertido, al facultar a la SUNAT la disposición anticipada de bienes decomisados, incurriéndose en una clara contradicción con el propio marco normativo de la Ley de Delitos Aduaneros, ya que relega la intervención judicial y otorga a una entidad administrativa una competencia que, conforme a la normativa, corresponde al Poder Judicial.

Entonces, la habilitación que se otorga para aplicar el artículo 23 de la Ley N.º 28008, sin considerar la estructura procesal establecida en los artículos 13 y 22, genera un ejercicio indebido de facultades por parte de la Administración Aduanera, ya que esta solo debe actuar como custodio de los bienes incautados hasta que el órgano jurisdiccional se pronuncie de manera definitiva. De lo contrario, se configura un uso desproporcionado e ilegítimo de las atribuciones administrativas, vulnerando el derecho fundamental a la propiedad del investigado y generando un riesgo de arbitrariedad en la disposición de bienes (Casación 45-2012, Cusco).

Otro punto a comentar es lo concerniente a la compatibilidad entre la Ley N.º 28008, «Ley de Delitos Aduaneros», y el Código Procesal Penal, señalando que la normativa aduanera no ha sido derogada y que los artículos 319 y 320 del Código Procesal Penal complementan las disposiciones sobre la incautación de bienes en delitos aduaneros. En este sentido, el pronunciamiento judicial anota que la incautación se mantiene hasta que se dicte una sentencia de sobreseimiento o absolución, sin que esto implique una contradicción normativa. Además, se establece como doctrina jurisprudencial que el juez puede ordenar la devolución de bienes incautados antes de la resolución definitiva del proceso penal, siempre que se cumplan los requisitos establecidos en el Código Procesal Penal, reforzando el control judicial sobre estas medidas (Casación 646-2014, Sullana).

Un aspecto que no debe pasar desapercibido es lo previsto en el primer párrafo de la disposición Complementaria Transitoria del Decreto Legislativo N.º 1542, en el que se establece que las disposiciones del último párrafo del artículo 23° también se aplican de manera retroactiva. Esto implica que la adjudicación, destrucción o entrega anticipada de mercancías e instrumentos incautados puede realizarse incluso respecto de bienes cuya disposición ya había sido denegada por un juez o fiscal, o en aquellos casos en los que no se pronunció al respecto. Sin embargo, lo más grave no es solo la aplicación retroactiva de esta medida, sino el hecho de que dicha retroactividad podría desconocer decisiones previas que resolvieron que un bien no debía ser adjudicado.

En este sentido, la disposición vulnera gravemente principios fundamentales del derecho, como la irretroactividad de normas sancionadoras y restrictivas de derechos, reconocida en el artículo 103 de la Constitución Política del Perú y en tratados internacionales de derechos humanos. La seguridad jurídica exige que las decisiones adoptadas bajo la legislación vigente al momento de los hechos sean respetadas, y que una norma posterior no pueda revertirlas arbitrariamente.

Permitir que la SUNAT adjudique bienes que bajo el régimen anterior fueron objeto de una decisión de no adjudicación o de denegatoria de disposición, implica un desconocimiento del principio de cosa juzgada y un menosprecio por la autoridad de los jueces y fiscales, quienes ya habían determinado que no correspondía su disposición. Esta situación abre la puerta a un uso arbitrario de la potestad administrativa, eliminando cualquier garantía de estabilidad jurídica y creando un precedente que permite la intervención retroactiva del Estado en la propiedad privada sin control judicial efectivo.

7. El tercero de buena fe

El artículo 23, al permitir que SUNAT disponga anticipadamente de bienes incautados incluso antes de la vigencia del Decreto Legislativo n.º 1542, habilita un escenario donde propietarios legítimos pueden perder sus bienes sin una determinación previa de su participación en la actividad ilícita investigada. Esta situación es particularmente grave cuando se trata de bienes cuya naturaleza no es intrínsecamente delictiva, sino que han sido utilizados incidentalmente en la comisión del ilícito sin el conocimiento o participación de su propietario.

El problema se agrava en el caso de los medios de transporte, cuya adjudicación anticipada está permitida conforme al numeral f) del artículo 25 de la Ley de Delitos Aduaneros. A diferencia de las mercancías incautadas, que en muchos casos son objetos ilícitos por su propia naturaleza (como contrabando o productos falsificados), los medios de transporte pueden ser bienes legítimos cuyo único vínculo con el delito es el uso que terceros hayan hecho de ellos.

En este sentido, resulta desproporcionado equiparar un bien que es intrínsecamente delictivo con un bien que solo se encuentra relacionado con el ilícito por su instrumentalización. La norma no hace ninguna diferenciación entre los vehículos utilizados dolosamente por su propietario y aquellos empleados sin su conocimiento o autorización, lo que abre la puerta a la afectación de derechos de terceros que no tienen responsabilidad penal.

En un sistema que debe garantizar seguridad jurídica y protección al derecho de propiedad, la adjudicación de bienes debe seguir criterios claros que distingan entre aquellos que son productos directos del delito y aquellos que, pese a haber sido empleados en un acto ilícito, no pierden su condición de bienes lícitos. Sin este análisis diferenciado, se cae en una lógica de sanción objetiva que ignora la presunción de inocencia y la necesidad de una determinación concreta sobre la responsabilidad del propietario.

Es inaceptable que un bien cuya legalidad no está en discusión pueda ser adjudicado por la SUNAT sin una decisión firme sobre la participación del propietario en el delito, vulnerando así derechos fundamentales y generando un precedente peligroso para la estabilidad del régimen de propiedad.

8. Propuesta de reforma

Artículo 23. Competencia de la Administración Aduanera sobre las mercancías decomisadas:

La SUNAT ejercerá la custodia de las mercancías e instrumentos incautados en el marco de los delitos tipificados en la presente Ley, debiendo garantizar su conservación hasta que exista una resolución judicial firme que determine su destino.

Una vez consentida o ejecutoriada la sentencia condenatoria y resuelto el decomiso de las mercancías e instrumentos utilizados en la comisión del delito aduanero, la SUNAT podrá adjudicar, rematar o entregar dichos bienes al sector competente, previa notificación al juez que conoció la causa. La disposición de los bienes deberá priorizar su uso en beneficio de entidades estatales, gobiernos regionales, municipales o instituciones asistenciales, educativas, religiosas y sin fines de lucro oficialmente reconocidas.

La SUNAT no podrá disponer anticipadamente de las mercancías e instrumentos incautados sin una resolución judicial previa que lo autorice expresamente. En casos excepcionales de riesgo inminente de deterioro, pérdida o peligro de los bienes incautados, el Ministerio Público podrá solicitar al juez competente la autorización de su disposición anticipada, garantizando el derecho de defensa del investigado. En ningún caso una autoridad administrativa podrá, por sí misma, determinar la disposición anticipada de bienes sin control jurisdiccional.

Queda prohibida la aplicación retroactiva de cualquier disposición sobre adjudicación, remate o entrega de bienes incautados. En ningún caso la SUNAT podrá revocar, desconocer o modificar decisiones previas emitidas por jueces o fiscales que hayan denegado la disposición de los bienes incautados. En caso de sobreseimiento o sentencia absolutoria, el Estado garantizará la restitución de los bienes incautados en su estado original o, en su defecto, una compensación económica justa que incluya el valor actualizado del bien y los perjuicios ocasionados.

Ante las serias afectaciones al derecho de propiedad, la seguridad jurídica y el debido proceso derivadas de la modificación del artículo 23 de la Ley de Delitos Aduaneros, resulta imperativo tener en cuenta nuestra propuesta legislativa, la cual reestablece el equilibrio entre la lucha contra los ilícitos aduaneros y la protección de garantías fundamentales. La represión a toda costa no puede significar el sacrificio de ciertas garantías.

A este respecto, bajo una modificación lege ferenda se deja en claro que la disposición anticipada de bienes incautados solo sea posible bajo control judicial previo, limitando la discrecionalidad de la SUNAT y garantizando que cualquier acto de adjudicación, remate o entrega de bienes sea autorizado por un juez, previo análisis de la necesidad y proporcionalidad de la medida. Además, se deja establecido un procedimiento expreso de restitución efectiva de los bienes en caso de absolución o sobreseimiento, y se asegura que los afectados no queden en una situación de indefensión patrimonial, al tener que derogar en todo caso el artículo 27 del mismo cuerpo legal.

Con ello, tendremos una prohibición absoluta para la adjudicación anticipada de bienes como es el caso común de los vehículos, asimismo, la reforma precisa que SUNAT mantendrá exclusivamente un rol de custodia sobre los bienes decomisados hasta la resolución firme del proceso penal, salvo en casos de riesgo inminente de deterioro de los bienes, en los cuales su disposición anticipada deberá ser aprobada judicialmente y con criterios claros que eviten arbitrariedades.

Por último, se evita las interpretaciones ambiguas o arbitrarias de la norma actual de términos como «disposición anticipada», «necesidad pública» y «responsabilidad» en la actuación de la SUNAT. Con esta reforma, se busca armonizar la lucha contra los delitos aduaneros con el respeto a los derechos fundamentales, y se asegura que la eficiencia administrativa no se imponga sobre principios esenciales del Estado de derecho.

9. Toma de posición: ¿Inconstitucionalidad de la reforma?

Para consolidar el análisis desarrollado a lo largo del artículo, resulta pertinente plantear la posible inconstitucionalidad de la modificación al artículo 23 de la Ley de Delitos Aduaneros. A partir de una revisión integral, se identifican tres frentes principales desde los cuales esta norma puede ser cuestionada:

En primer lugar, la reforma desnaturaliza la medida de incautación. Esta, conforme a su naturaleza procesal, tiene un carácter cautelar y temporal, destinada exclusivamente a la preservación de bienes hasta que se determine su destino final mediante una resolución firme. Sin embargo, al facultar a la SUNAT para disponer de los bienes antes de una sentencia definitiva, la incautación deja de ser una medida de aseguramiento y se convierte, en la práctica, en una sanción anticipada, afectando el principio de proporcionalidad y el debido proceso.

En segundo lugar, la norma es claramente vulneradora del derecho de propiedad. La posibilidad de adjudicar, destruir o disponer de bienes sin una determinación firme sobre su ilicitud implica una afectación directa a este derecho, pues permite que una entidad administrativa prive a un propietario de su bien sin las garantías judiciales adecuadas. Esta afectación es aún más grave en los casos de terceros de buena fe, quienes podrían verse despojados de sus bienes sin haber tenido participación en el ilícito investigado.

Finalmente, la reforma entra en contradicción con las propias normas del Código Procesal Penal, que regulan la incautación y establecen que la disposición de bienes sujetos a medidas cautelares debe estar supeditada a una resolución judicial firme. Al otorgar a la SUNAT la potestad de disponer de bienes sin este requisito, se genera una clara incompatibilidad normativa que compromete la seguridad jurídica y el principio de legalidad.

10. Conclusiones

La modificación del artículo 23 de la Ley de Delitos Aduaneros desvirtúa la naturaleza cautelar de la incautación, convirtiéndola en un mecanismo de disposición anticipada sin resolución firme. Esto implica una sanción encubierta que transgrede principios como la presunción de inocencia y el debido proceso, al facultar a la SUNAT para disponer de bienes sin determinar previamente la responsabilidad penal del propietario.

La reforma permite la adjudicación, remate o destrucción de bienes sin una sentencia condenatoria, lo que supone una afectación directa al derecho de propiedad. Esto es particularmente grave en el caso de terceros de buena fe, cuyos bienes pueden ser confiscados sin prueba alguna de vinculación con la actividad ilícita, generando una inseguridad jurídica que socava la estabilidad patrimonial.

El otorgamiento de facultades discrecionales a la SUNAT contradice disposiciones del Código Procesal Penal y el propio artículo 13 de la Ley de Delitos Aduaneros, que exige una resolución firme para la disposición de bienes incautados. Además, la aplicación retroactiva de esta norma vulnera el principio de irretroactividad de las leyes sancionadoras, permitiendo que la SUNAT revierta decisiones judiciales previas que negaban la disposición de bienes, afectando la seguridad jurídica y la cosa juzgada.

La reforma debe ser corregida mediante una modificación que restituya el control jurisdiccional sobre la disposición de bienes incautados, limitando la discrecionalidad de la SUNAT y garantizando la restitución de bienes en caso de absolución o sobreseimiento. La lucha contra los delitos aduaneros no puede justificar el sacrificio de derechos fundamentales ni la implementación de normas que erosionen el Estado de derecho.

REFERENCIAS

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[1] Aprobado mediante el Decreto Supremo N.º 121-2003-EF.

[2] El derecho de propiedad es inviolable. El Estado lo garantiza. Se ejerce en armonía con el bien común y dentro de los límites de ley. A nadie puede privarse de su propiedad si no, exclusivamente, por causa de seguridad nacional o necesidad pública, declarada por ley, y previo pago en efectivo de indemnización justipreciada que incluya compensación por el eventual perjuicio. Hay acción ante el Poder Judicial para contestar el valor de la propiedad que el Estado haya señalado en el procedimiento expropiatorio.

[3] «Queda prohibido bajo responsabilidad, disponer la entrega o devolución de las mercancías, medios de transporte, bienes y efectos que constituyan objeto del delito, así como de los medios de transporte o cualquier otro instrumento empleado para la comisión del mismo, en tanto no medie sentencia absolutoria o auto de sobreseimiento proveniente de resolución firme que disponga su devolución dentro del proceso seguido por la comisión de delitos aduaneros».

[4] En este punto, llama poderosamente la atención que el dispositivo en referencia omita hacer mención a algún plazo en el cual el afectado pueda oponerse a la disposición anticipada, es de entender que el plazo establecido en el apartado normativo está orientado solo a los fines de la incautación.