Las dificultades de la conciliación fiscal extrajudicial en materia de alimentos
The difficulties of extrajudicial tax reconciliation in food matters
Nery Ivonne Fernández Ramírez *
Ministerio Público
https://orcid.org/0009-0006- 6303-9908
RESUMEN: El presente trabajo analiza las dificultades que enfrenta la conciliación fiscal extrajudicial en materia de alimentos. También reflexiona sobre la persistencia de muchas madres de familia en el país por preferir el litigio en los pasillos judiciales como primera alternativa de solución de conflictos, pese a la gratuidad y sencillez del servicio de conciliación extrajudicial que brinda el Ministerio Público a través de las fiscalías provinciales de familia.
En el escenario descrito, el propio Estado permite incluso la perpetua predilección por el congestionado Poder Judicial. Esto explica que la conciliación fiscal extrajudicial, especialmente en materia alimentaria, se encuentre prácticamente en extinción, alcanzando porcentajes de atención muy bajos. De ahí que el presente trabajo tenga entre sus objetivos exponer las causas del problema y proponer posibles soluciones, por cuanto aquella resulta la mejor alternativa para que muchas familias del país alcancen verdadera justicia en breves periodos de tiempo.
Palabras Claves: Conciliación fiscal extrajudicial; proceso judicial de alimentos; derecho de alimentos; derechos de niñas, niños y adolescentes.
SUMMARY: The present paper analyzes the difficulties faced by extrajudicial fiscal conciliation in matters of child support. It also reflects on the persistence of many mothers in the country in preferring litigation in the judicial corridors as their first option for conflict resolution, despite the free and simple conciliation service provided by the Public Prosecutor’s Office through the Provincial Family Prosecutor’s Offices.
In the described scenario, the State itself even allows for perpetual predilection for the overcrowded judiciary. This explains why out-of-court tax settlements, especially in alimony matters, are practically extinct, with very low rates of response. Hence, one of the objectives of this paper is to expose the causes of the problem and propose possible solutions, as this is the best alternative for many families in the country to achieve true justice in a short period of time.
Keywords: Extrajudicial Tax Reconciliation, Judicial Process for Alimony, Alimony Rights, Rights of Girls, Boys, and Adolescents.
Recibido:24/08/2025
Revisado/Arbitrado:20/10/2025
Aprobado: 02/02/2026
Financiamiento: Autofinanciado
El 13 de noviembre de 1997 se promulgó la Ley de Conciliación (Ley n.° 26872), mediante la cual se declaró de interés nacional la institucionalización y el desarrollo de la conciliación extrajudicial como mecanismo alternativo de solución de conflictos. Esta iniciativa nace como respuesta a las deficiencias del sistema de justicia de la época, caracterizado por un marcado formalismo que predominaba sobre la resolución efectiva de las controversias. Aunque la normativa procesal establecía principios de cumplimiento obligatorio, en la práctica, los jueces rara vez los aplicaban para resolver de manera ágil los conflictos de intereses.
Las deficiencias estructurales, sumadas al excesivo ritualismo, provocaron el colapso del sistema judicial, que acumuló miles de causas sin resolver dentro de los plazos previstos por la ley procesal. El derecho a obtener una decisión en un plazo razonable, pese a su obligatoriedad, se encontraba desatendido. Como consecuencia, los sectores más vulnerables de la población resultaron especialmente perjudicados; entre ellos, los procesos judiciales de alimentos se tornaron interminables, afectando principalmente a niñas, niños y adolescentes.
La comunidad jurídica percibió que el sistema de justicia resultaba insuficiente para atender con eficacia la creciente demanda de litigios, al punto de que algunos procesos podían extenderse durante décadas sin una resolución definitiva, tal como lo señaló el Tribunal Constitucional en el Expediente 02214-2014-PA/TC; ello evidenció la necesidad de promover mecanismos alternativos distintos a la judicialización de los conflictos. En ese marco surgió la conciliación extrajudicial, concebida inicialmente como una herramienta idónea para enfrentar la problemática descrita e incluso establecida como requisito de procedibilidad previo al proceso judicial; no obstante, con el transcurso de los años su aplicación se ha visto progresivamente debilitada.
Para contribuir a la cultura de paz que se propugnaba en esa época, el Ministerio Público se sumó a la cruzada. En ese contexto, mediante la Ley de Conciliación Fiscal en Asuntos de Derecho de Familia (Ley n.° 28494), promulgada el 14 de abril de 2005, se amplió la competencia de los Fiscales de Familia para que actúen como conciliadores en conflictos vinculados a asuntos de familia. Entre los temas comprendidos se incluyó la determinación de la pensión de alimentos en favor de niñas, niños y adolescentes, con el objetivo de garantizar una solución oportuna, gratuita y sin exigencias procesales adicionales.
En esa línea, a pesar de la sencillez y celeridad de la conciliación fiscal extrajudicial, los indicadores de utilización continúan siendo poco significativos. Frente a esta realidad, se expondrán las causas del problema y las posibles soluciones, en la medida en que este mecanismo constituye una vía idónea para las familias, sustentada en la autonomía y la voluntad de las partes para alcanzar acuerdos que garanticen efectivamente el derecho alimentario de niñas, niños y adolescentes.
II. MARCO TEÓRICO
1. Conceptos y fundamentos jurídicos que orientan la labor del Fiscal de Familia
a) La conciliación
La doctrina clásica entiende la conciliación como un medio pacífico de solución de conflictos, en el que las partes, con la intervención de un tercero imparcial, procuran arribar a un acuerdo sin necesidad de una sentencia judicial. De manera concordante, Devis Echandía (1998) la ubica dentro de los mecanismos autocompositivos al considerar que con el auxilio de un conciliador las partes logran poner fin a su controversia sin recurrir al proceso jurisdiccional. En este sentido, Couture (1997) la concibe como un mecanismo orientado a propiciar el acercamiento de las partes, destacando su carácter voluntario y no coercitivo. Del mismo modo, Fernández Sessarego (2000) resalta que la conciliación se sustenta en la autonomía de la voluntad de los involucrados, puesto que son ellos quienes, con la orientación del tercero, construyen la solución a su conflicto.
b) Fundamentos
En primer lugar, la conciliación se sustenta en la autonomía de la voluntad, pues son las partes quienes, de manera libre y voluntaria, deciden la forma de resolver su conflicto, tal como lo resalta Fernández Sessarego (2000). Asimismo, responde al principio de equidad, ya que el conciliador garantiza que los acuerdos arribados respeten la imparcialidad y el equilibrio entre las partes, en línea con lo señalado por Devis Echandía (1998).
De igual modo, este mecanismo se justifica en la celeridad y la economía procesal, al constituir una alternativa eficaz para descongestionar la carga judicial y ofrecer soluciones rápidas, aspecto destacado por Fix-Zamudio (1993). A ello se suma la promoción de una cultura de paz, pues la conciliación busca restablecer la comunicación y la convivencia armónica, especialmente en el ámbito familiar, lo cual coincide con lo expresado por Cabanillas Hernández (2022).
Finalmente, se vincula con el acceso a la justicia al garantizar que incluso quienes carecen de recursos puedan resolver sus controversias de manera gratuita o con bajo costo, en concordancia con el principio constitucional de tutela jurisdiccional efectiva. Esta idea es coherente con lo señalado por Cappelletti y Garth (1978), quienes consideran que los mecanismos alternativos buscan precisamente remover los obstáculos que impiden a los sectores más vulnerables acceder a una solución justa y rápida de sus conflictos.
c) Competencia del Fiscal de Familia, en temas de alimentos
De acuerdo con lo establecido en el artículo 144 del Código de los Niños y Adolescentes y el artículo 96-A de la Ley Orgánica del Ministerio Público, corresponde al Fiscal de Familia promover las acciones de alimentos cuando sea necesario, así como intervenir, a solicitud de parte, en calidad de conciliador en asuntos vinculados a alimentos, tenencia, régimen de visitas y patria potestad, siempre que no se haya iniciado proceso judicial. En el ejercicio de esta función, su labor consiste en propiciar acuerdos entre las partes para alcanzar una solución consensual del conflicto. Sin embargo, la normativa establece de manera expresa que no podrán promoverse acuerdos sobre derechos no disponibles o irrenunciables, ni en materias que tengan connotación penal.
d) La labor conciliadora del Fiscal de Familia
De acuerdo con los mandatos legales, el Fiscal de Familia tiene la facultad de intervenir como conciliador en los conflictos familiares vinculados a derechos disponibles, particularmente en materias de alimentos, tenencia y régimen de visitas. En el cumplimiento de esta función, se erige como un tercero neutral que facilita el diálogo entre las partes y fomenta acuerdos equitativos y satisfactorios para quienes intervienen (Pinedo, 2017, p. 18).
De lo anotado, la conciliación fiscal en asuntos de familia constituye un mecanismo alternativo de resolución de conflictos que permite a los justiciables acceder a soluciones oportunas sin necesidad de recurrir a un proceso judicial prolongado. Como afirma Devis Echandía (1998), este tipo de mecanismos autocompositivos favorecen que las partes, con la asistencia de un tercero, construyan por sí mismas la solución a su conflicto, preservando la autonomía de su voluntad.
e) ¿Cómo acceder al servicio de conciliación fiscal extrajudicial?
A la fecha no existe ninguna barrera legal ni formal que limite el acceso gratuito al servicio de la conciliación fiscal extrajudicial, situación garantizada mediante la Resolución de la Fiscalía de la Nación 1689-2019-MP-FN, de fecha 10 de julio de 2019.
En etapas anteriores, el escenario fue diferente. La Resolución de la Fiscalía de la Nación (2005). Resolución n.° 1133-2005-MP-FN. Lima: 13 de mayo de 2005, aprobó la Directiva General 005-2005-MP-FN, denominada “Normas para la Aplicación de la Conciliación en Asuntos de Derecho de Familia a Nivel Nacional”. Esta dispuso, entre otros aspectos, la elaboración de formatos de solicitud de fácil llenado para los usuarios. Sin embargo, exigía la entrega presencial del documento por parte del interesado y el pago de una tasa administrativa, lo que en la práctica constituía una barrera económica y procedimental.
Con el transcurso del tiempo y la modernización institucional, estas limitaciones fueron superadas. En la actualidad, gracias al avance de la tecnología, el trámite puede efectuarse también de forma virtual, a través de la Mesa de Partes Electrónica de la Fiscalía de Familia del lugar de domicilio del solicitante, lo que facilita el acceso al servicio de conciliación fiscal extrajudicial (Ministerio Público, 2022).
f) El valor de las actas de conciliación fiscal extrajudicial
El artículo 4 de la Ley n.° 28494 establece que el acta de conciliación emitida por el Fiscal de Familia tiene calidad de título de ejecución, es decir, se convierte en un documento con la idoneidad necesaria para exigir el cumplimiento forzado de la obligación pactada en su contenido, siendo competente para ello el Poder Judicial a través de sus órganos jurisdiccionales (Ledesma, 2015).
De lo expuesto se desprende que el acceso al servicio de conciliación fiscal extrajudicial resulta sencillo y, lo que es más importante, no exige la participación de un abogado. Asimismo, el procedimiento es gratuito, en particular cuando se trata de solicitudes de pensión alimentaria. De cualquier manera, no termina de transcender en la comunidad como un mecanismo alternativo y válido de solución de conflictos, lo que evidencia una brecha entre el diseño normativo y su efectividad real.
2. Causas que obstaculizan la labor fiscal en temas de conciliación alimentaria
2.1. Sobre las normas que emite el Congreso
En el periodo comprendido entre los años 2022 y 2025, el Poder Legislativo ha emitido con evidente premura diversos paquetes normativos que, en el plano teórico, proclamaban el propósito de dotar de mayor celeridad al proceso judicial de alimentos. Dichas disposiciones tenían como finalidad asegurar que los obligados cumplieran con el otorgamiento de pensiones alimentarias en plazos razonablemente breves; sin embargo, en la práctica, tales propósitos no han alcanzado la eficacia esperada.
Las leyes que han entrado en vigor como parte de esa producción masiva de normas, son las siguientes:
2.1.1. La Ley n.° 31464, publicada el 4 de mayo de 2022. Esta Ley tiene como objetivo:
“…modificar las normas que regulan los procesos de alimentos previstas en el Código de los Niños y Adolescentes y Código Procesal Civil, a fin de garantizar la debida aplicación del principio del interés superior del niño y la obtención de una pensión alimenticia oportuna y adecuada…”.
De esta disposición se desprende que el propósito principal radicaba en beneficiar a las niñas, niños y adolescentes del país, situación que resulta plausible, ya que si se compara con las antiguas normas (Ley n.° 27337, Ley n.° 28439 y Ley n.° 30466), aquellas priorizaban los ritos y formalismos excesivos de las causas civiles, olvidándose de los fines del proceso, según lo establece el artículo III del Título Preliminar del Código Procesal Civil, y dejaban en completa indefensión al infante como sujeto de derechos, principal protagonista de los procesos judiciales de alimentos (Cardona y Gutiérrez, 2023).
Con el aval del Poder Legislativo de aquella época, los operadores judiciales nunca permitieron la admisibilidad de oficio de la demanda de alimentos, ya que si faltaba alguno de los requisitos contenidos en los artículos 424° y 425° del Código Procesal Civil, era declarada inadmisible o rechazada de plano. Por ejemplo: se exigía la partida original de nacimiento del niño, el documento de identidad de la madre con el último logo de votación electoral, un domicilio real y procesal dentro del radio urbano y cercano a la Corte Superior de Justicia del lugar de litigación, entre otros similares.
Las circunstancias anotadas se veían agravadas por la falta de abogados gratuitos que orientasen a las madres litigantes en la forma y modo de subsanar esos requerimientos, y esta situación encarecía el derecho de acceso a la justicia. En este punto, no se debe olvidar que son las mujeres de menos recursos las que en su mayoría reclaman derechos alimentarios a favor de sus hijos, las mismas que se veían excluidas del sistema de justicia, pues su condición económica generaba grandes brechas socio-económicas en comparación con las personas que si podían costearla (Hernández Breña, 2011).
Sobre la gratuidad del proceso judicial alimentario, se tiene que precisar que surgió como consecuencia del principio de socialización. Por ello, “[e]l juzgador debe garantizar que las partes en un proceso tengan una posición de equilibrio entre ellas; es decir, sin ventajas” (Bernales, 1999, pp. 656- 657). Si bien la formalidad garantizaba la seguridad jurídica, no obstante, un proceso civil no puede ser equiparado a un proceso de familia, donde los temas deben ser vistos como problemas humanos (Tercer Pleno Casatorio Civil, 2011).
Es cierto que, en la actualidad, los escenarios descritos en párrafo precedente se encuentran en vías de ocaso. Por ello, se podría asumir que se han superado esas lesivas prácticas que impedían el acceso a la justicia, en perjuicio de los menos favorecidos; sin embargo, el legislador, al momento de expedir la Ley n.° 31464, nunca se percató, o “tal vez sí”, que estaba dejando temas pendientes que iban a impedir la ansiada celeridad que predican en favor de los infantes, la misma que va relacionada a la demora en la expedición de las sentencias y la falta de ejecución efectiva de las decisiones judiciales.
Así ha quedado perennizado por la Defensoría del Pueblo (2018) en su informe El proceso de alimentos en el Perú: avances, dificultades y retos (p. 180), en el cual se recogen los siguientes datos:
− Apenas algo más de un tercio de las demandas evaluadas (37.1%) fueron calificadas dentro del plazo legal de 5 días hábiles. Esta situación pone en condición de indefensión y de especial vulnerabilidad a quienes recurren a dicho proceso para su subsistencia.
− Menos del 3% de las demandas de alimentos fueron resueltas en primera instancia y dentro del plazo legal de 30 días hábiles. Lamentablemente, casi la mitad de los procesos estudiados (47.5%) tardaron más de medio año para resolverse en dicha instancia.
− un tercio de las sentencias que concedieron una pensión de alimentos fueron cumplidas por la parte demandada (38.9 %). No obstante, en el 27.3 % de los casos la entrega de la pensión se hizo efectiva en un lapso de 5 meses, mientras que en el 23.5 %, el cumplimiento tardó más de 15 meses.
− Aproximadamente un tercio de las sentencias que concedieron una pensión de alimentos fueron cumplidas por la parte demandada (38.9 %). No obstante, en el 27.3 % de los casos la entrega de la pensión se hizo efectiva en un lapso de cinco meses, mientras que en el 23.5 % el cumplimiento tardó más de quince meses.
2.1.2. La Ley n.° 31960, publicada el 18 de diciembre de 2023. Esta Ley tiene como objetivo:
“Garantizar la Prestación Efectiva de la Obligación a la Asistencia Familiar”.
Esta promesa legislativa estaba destinada a erradicar la falta de ejecución efectiva de las decisiones judiciales y que, en modo automático, los obligados alimentarios cumplieran con su deber moral, es decir, con la “paternidad responsable”, la misma que está referida a la determinación del número de hijos a tener y de la oportunidad de procrearlos, así como de hacerse responsable de su cuidado hasta alcanzar su plena capacidad (Rubio Correa, 1999, p. 58).
La norma anotada tiene un año y diez meses de vigencia, sin embargo, no se observa que las obligaciones alimentarias se vengan efectivizando. Como muestra de ello, el Ministerio Público, a través del Boletín n.º 09 de septiembre de 2024 ha informado las cifras oficiales acerca del imperecedero incremento del delito de Omisión a la Asistencia Familiar; se agrega el cuadro comparativo de los años 2023 y 2024.
De los resultados se advierte un incremento del 9,72 % entre los años 2023 y 2024. En consecuencia, surge la interrogante: ¿Cómo podrá la Ley n.° 31960 garantizar la prestación efectiva de la obligación de asistencia familiar y, al mismo tiempo, evitar el aumento de los casos de omisión a la asistencia familiar? La norma, sin embargo, guarda silencio en lo que respecta a reglas claras para la etapa de ejecución del proceso judicial de alimentos, lo que revela una evidente debilidad en su diseño normativo. Esta situación se refleja en el cuadro siguiente:
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Ley anterior – Ley n.° 28439 |
Ley actual – Ley n.° 31960 |
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Artículo 566-A. Código Procesal Civil .../el juez, a pedido de parte y previó requerimiento a la parte demandada bajo apercibimiento expreso, remitirá copia certificada de la liquidación de las pensiones devengadas y de las resoluciones respectivas al fiscal provincial penal de Turno (…). |
Artículo 566-A. Código Procesal Civil …/el juez, de oficio y bajo responsabilidad, previa liquidación correspondiente, el requerimiento del cumplimiento del pago y el consentimiento expreso del representante procesal del menor alimentista, remitirá copias certificadas de las piezas procesales pertinentes al fiscal provincial penal de turno (…). |
Del cuadro comparativo se puede apreciar que nada ha cambiado, pues continúan persistiendo los candados legales que ya contenía la ley anterior. En teoría, el juez de alimentos deberá diligenciar de oficio la remisión de copias certificadas ante el fiscal penal por el no pago de la pensión de alimentos; no obstante, para que aquello pueda realizarse, la regla siempre se encuentra en esperar, en forma previa:
− La liquidación correspondiente.
− El requerimiento del cumplimiento del pago.
− El consentimiento expreso del representante procesal del menor alimentista.
Como se puede advertir, solo se ha modificado la expresión “a pedido de parte” por diligenciamiento “de oficio” y lo demás persiste. El juez de alimentos no podrá actuar de motu proprio si antes no obtiene los documentos anotados líneas arriba. En consecuencia, el objetivo de la Ley n.° 31960 se pierde. Lo correcto, y para evitar confusiones, hubiera sido que se precisará lo siguiente:
− De oficio el juez deberá mandar al secretario la realización de la liquidación de alimentos (artículo 568° del Código Procesal Civil).
− De oficio el juez deberá requerir el cumplimiento de pago al obligado.
− De oficio requerirá el consentimiento a la representante del niño.
No obstante, al consignarse la palabra “previa”, ninguna actuación se realizará de oficio en beneficio de los infantes. Ello evidencia la persistencia de formalismos arraigados en los procesos de familia, particularmente en materia de derecho alimentario, estrechamente vinculado con la vida y el desarrollo integral del niño. Por esta razón, dichas formalidades deben ser eliminadas, tal como lo precisó el Tribunal Constitucional (2014).Expediente n.º 04058-2012-PA/TC. Lima: 30 de abril de 2014, en el que exhortó a las autoridades jurisdiccionales a abstenerse de incurrir en prácticas lesivas a los derechos del niño.
2.1.3. Ley n.° 32006, publicada el 6 de junio de 2024. Esta Ley dispone de oficio el acceso ilimitado del juez de alimentos a la información en línea sobre la capacidad económica del demandado.
La Ley n.° 32006 modificó el artículo 564° del Código Procesal Civil en los siguientes términos:
1. El juez de oficio podrá acceder en línea a los sistemas de información de la planilla electrónica del Ministerio de Trabajo, información de la SUNAT y extrae en tiempo real la información sobre el centro de trabajo del demandado, su remuneración, gratificaciones, vacaciones y cualquier suma de libre disponibilidad que provenga de la relación laboral de este.
2. También puede acceder en línea al sistema de la SBS, Sunarp y la Reniec sobre el total de hijos menores de edad que tuviera.
3. (…).
Acerca de esta Ley, en los medios de prensa online se recogen los siguientes títulos:
− Solar Silva, A. (2024, 15 de marzo). Jueces ya pueden acceder a datos financieros en tiempo real de demandados por pensión de alimentos. Infobae Perú.
− Simón Regalado, P., & Lastarria Ramos, E. (2024, 10 de junio). ¿Fin del ocultamiento de la verdadera situación patrimonial de los obligados en un proceso de alimentos? Comentarios a la Ley nº 32006. Simon Lastarria Abogados.
Estos títulos hacen ver que el juez tiene poderes probatorios inmediatos y que incluso contaría con la capacidad de suplir la carga de la prueba (“salvo disposición legal diferente, la carga de probar corresponde a quien afirma hechos que configuran su pretensión, o a quien los contradice alegando nuevos hechos”). Tal creencia parte del propio dictamen de la ley, donde se asegura que la mencionada medida resulta una herramienta eficaz y de impacto positivo para el bienestar de las niñas, niños y adolescentes, pues se establecerán pensiones justas y adecuadas a la verdadera capacidad económica del demandado, donde el juez sería el principal protagonista para el cumplimiento del mandato.
Sobre lo señalado, la Ley n.° 32006 no establece que el juez deba asumir la búsqueda de pruebas ni suplir el rol de las partes en el proceso judicial de alimentos. Lo que dispone, literalmente, es que “el juez accede a la información en línea”, lo cual supone la existencia de una base de datos automatizada y permanentemente actualizada. En ausencia de esta fórmula legal, la tan anunciada oficiosidad quedará en letra muerta y no podrá materializarse más allá del discurso noticioso. En tal escenario, corresponde que los organismos e instituciones competentes implementen la infraestructura tecnológica necesaria (plataformas virtuales) que permita a los jueces de alimentos acceder en tiempo real a la información patrimonial del obligado alimentario.
En rigor, esta norma permitiría que el juez determine la pensión de alimentos a favor de niños y adolescentes sobre la base objetiva del caudal patrimonial del obligado. No obstante, la ley resulta inejecutable, pues hasta la fecha ninguno de los organismos o entidades competentes ha implementado plataformas virtuales ni, mucho menos, algún mecanismo que garantice el acceso a información en tiempo real. En consecuencia, en la práctica diaria, los jueces se ven obligados a justificar el mandato legal mediante el recurso de “cursar oficios solicitando información sobre los ingresos del demandado y similares”, lo que genera un intercambio burocrático estéril que únicamente contribuye a retrasar aún más el ya debilitado proceso judicial de alimentos.
Para concluir, cabe recordar que la función de las normas consiste en “otorgar derechos que pueden ser exigidos por las personas y establecer obligaciones a los miembros de una sociedad” (Herencia Espinoza, 2024, p. 3). En consecuencia, la labor legislativa adquiere una trascendencia especial para la vida nacional, pues su impacto se proyecta directamente sobre todas las personas. La ley, además, genera transformaciones sociales que trascienden el ámbito estrictamente jurídico, motivo por el cual quienes la elaboran deben hacerlo con la seriedad y responsabilidad que la tarea demanda (Cuadros Sánchez, 2017, p. 1).
2.2. La poca importancia institucional
La Ley n.° 28494 “Ley de Conciliación Fiscal, en Asuntos de Familia”, cuenta con más de veinte años de vigencia. Pese a ello, no existe una política institucional para fortalecerla (Cabanillas Hernández, 2022), si bien, por Resolución 1133-2005-MP-FN, se aprobó la Directiva General 05-2005-MP-FN, con el objeto de orientar a los fiscales de familia del país en la tramitación de los pedidos de conciliación. No obstante, tales pautas quedaron obsoletas, toda vez que con fecha 27 de julio de 1997 se expidió la Ley n.° 26846, donde se disponía la gratuidad del proceso judicial de alimentos. Es decir, mientras el Congreso flexibilizaba el acceso a la justicia del Poder Judicial sobre estos temas, el Ministerio Público no iba en similar evolución, ya que se continuaba con el cobro de tasas y la exigencia de papeleos.
La erradicación de la cultura del formalismo, así como el tenue fortalecimiento del tema, comenzó a abrirse camino con fecha 10 de julio de 2019, con la emisión de la Resolución de la Fiscalía de la Nación n.° 1689-2019-MP-FN, donde se especifica el no cobro de ningún tributo por pedidos de conciliación fiscal extrajudicial en materia de alimentos. Esto fue un gran avance, sobre todo para aquellas Fiscalías de Familia del país que hacían lo posible para difundir la gratuidad del procedimiento y los beneficios que se pueden lograr con su adecuado cumplimiento. Sin embargo, desde esta última modificación han trancurrido cinco años y nada ha mejorado desde entonces; las estadísticas se encuentran paralizadas.
El Ministerio Público no debe perder de vista que, como organismo constitucional autónomo, tiene entre sus funciones la defensa de la familia, la protección de los derechos de los niños y la tutela de los intereses de la sociedad. En esa línea, resulta indispensable que implemente una política institucional con el respaldo logístico necesario para posicionar la conciliación fiscal extrajudicial en materia de alimentos como una primera alternativa real y eficaz, especialmente para las madres de familia del país.
Este tema cobra especial relevancia, ya que el incumplimiento del derecho alimentario constituye una de las principales causas de violencia intrafamiliar. Por ello, resulta urgente fortalecer mecanismos extrajudiciales que prevengan conflictos, tomando como referencia las estrategias implementadas por el Poder Judicial; pese a ello, en la práctica estas iniciativas terminan contradiciendo los objetivos de la conciliación fiscal extrajudicial. La situación se evidencia de la siguiente manera:
a) 22 de noviembre de 2022: La página web del Poder Judicial informó que la plataforma web agiliza la presentación y trámite de demandas por alimentos en todas las cortes del país, con el objetivo de dar mayor celeridad a estos procesos.
b) 22 de octubre de 2020: Según el Poder Judicial, los alimentistas podrán solicitar depósitos judiciales de manera virtual, a fin de optimizar la atención de los depósitos electrónicos por concepto de alimentos y garantizar un procedimiento más ágil para los beneficiarios.
c) 27 de agosto de 2018: La Corte Superior de Justicia de Ventanilla comunicó la realización de la Mesa de Partes Móvil en la plazuela del MAC de Ventanilla, como parte de las acciones orientadas a acercar la justicia a los ciudadanos, recibiendo demandas de alimentos y filiación.
De acuerdo a las buenas prácticas descritas y publicitadas en forma grandilocuente, no debe resultar extraño ver que las madres de familia del país persistan en el litigio del Poder Judicial y dejen de lado la conciliación fiscal extrajudicial que ofrece el Ministerio Público. Esta situación evidencia fallas fundamentales en la gestión del tema y plantea la necesidad de una reflexión crítica sobre los mecanismos actualmente implementados.
Al no existir una directiva superior que la declare prioritaria, y mientras no se implementen estrategias institucionales para consolidarla, la labor de los Fiscales de Familia del país resultará limitada; además, la menor dedicación o compromiso de algunos profesionales puede contribuir a que el tema quede invisibilizado. En este contexto, surgen algunas ideas de fácil aplicación, que podrían implementarse al interior del Ministerio Público, de manera individual o conjunta, y que cuentan con factibilidad de ejecución, al haber sido reconocidas como buenas prácticas laborales a nivel nacional. Tal reconocimiento se documenta en la Memoria Anual del CNM 2016-2017:
En la categoría “Acceso a la justicia y buen trato al ciudadano” del concurso, la buena práctica ganadora fue “Apostando por una cultura de paz” (…). La iniciativa promueve la conciliación fiscal en temas de alimentación, tenencia y régimen de visitas mediante un módulo itinerante que visita diversos sectores correspondientes a la Tercera Fiscalía de Familia del Santa (…)”.
El trabajo que obtuvo el reconocimiento a la buena práctica nacional en 2017 consistió en la implementación de una oficina móvil que se desplazaba por distintos espacios públicos, como plazas, losas deportivas y puestos de salud. Como estrategia innovadora para acercarse a la comunidad, esta oficina recorría diversos sectores de la ciudad de Chimbote con el fin de difundir los beneficios de la conciliación fiscal extrajudicial y recibir directamente los casos en el lugar de los hechos, lo que significó un ahorro de tiempo y dinero para muchas madres de familia con problemas frente a los obligados alimentarios.
Gracias a esta práctica, la comunidad pudo identificar y visibilizar la función fiscal en la materia, generando un mecanismo alternativo, rápido y gratuito de acceso a la justicia para la solución de conflictos familiares, especialmente los de naturaleza alimentaria. En esa línea, los funcionarios del distrito fiscal optaron por modificar su metodología de trabajo. De ese modo, pasaron de un modelo estático, en el que los ciudadanos debían acudir a las oficinas del Ministerio Público, a un esquema itinerante que ofrecía una opción accesible y distinta a la atención presencial tradicional. Se adjunta copia de la noticia extraída de Radio RSD Chimbote (2016).
Imagen N° 1. Captura de noticia sobre la actuación de la Fiscalía de Familia de Chimbote en materia de conciliación en casos de pensión alimenticia.
El cambio en la forma de recibir los casos permitió que un mayor número de personas conociera el rol del fiscal en materia de familia. En muchos de los lugares visitados, la población solía percibir al Ministerio Público únicamente como un órgano persecutor del delito, sin concebirlo como una instancia conciliadora en los problemas alimentarios de los infantes. Por ello, este contacto directo con la ciudadanía y la escucha de sus necesidades en el ámbito de la justicia, sin intermediarios, resultó especialmente relevante, pues generó mayor empatía y contribuyó a disipar la percepción de despotismo.
En su primer año de implementación, la buena práctica laboral fortaleció los resultados estadísticos de la Tercera Fiscalía Provincial de Familia del Distrito Fiscal del Santa, en comparación con las demás Fiscalías de Familia de la misma jurisdicción. Este incremento refleja el impacto positivo de la estrategia en la atención de los casos y en la optimización del servicio fiscal. A continuación, se presenta el cuadro comparativo correspondiente a los años 2015-2016, elaborado con base en las estadísticas institucionales.
Imagen N° 2. Cuadro preparado a partir de las estadísticas institucionales del Distrito Fiscal del Santa.
Como se aprecia en el cuadro estadístico, la implementación del Módulo Itinerante de Conciliación Fiscal permitió atender 57 casos, cifra que puede considerarse modesta en comparación con la carga de los Juzgados de Paz Letrado del Poder Judicial. Sin embargo, no debe subestimarse este resultado: si una sola oficina, sin contar con recursos adicionales y únicamente con el compromiso institucional de promover una cultura de paz en la comunidad, consiguió alcanzar tales estadísticas, es razonable proyectar que los números podrían multiplicarse significativamente si la Fiscalía de la Nación adoptara esta práctica como política institucional, dotándola de planificación estratégica y presupuesto.
¿Que se necesitaría para el funcionamiento?
Se requeriría: i) implementación como política institucional; ii) contar con personal fiscal y administrativo suficiente; y, iii) asignación de presupuesto autónomo.
Sin estas acciones mínimas, la oficina móvil itinerante de conciliación fiscal extrajudicial corre el riesgo de perder eficacia, pues una sola unidad difícilmente puede competir en igualdad de condiciones con la sólida política institucional que el Poder Judicial ha venido implementando para fortalecer el proceso judicial de alimentos. Esta situación evidencia la necesidad de articular esfuerzos y recursos que permitan consolidar la conciliación fiscal extrajudicial como una alternativa efectiva y sostenible frente a los mecanismos judiciales tradicionales.
2.3. El Fiscal de Familia no tiene poderes coercitivos
En este punto toca informar con severidad que las dificultades de la conciliación fiscal extrajudicial surgen de la propia Ley n.° 28494, toda vez que el Poder Legislativo no ha dotado al funcionario Fiscal de Familia de poderes coercitivos (Cabanillas Hernández, 2022).
Por tal motivo, se debe recordar que el Fiscal de Familia (artículo 144°, inciso g), del Código de los Niños y Adolescentes) tiene competencia para “solicitar el apoyo de la fuerza pública (…) en el ejercicio de sus funciones”. Sin embargo, dicho mandato difiere de lo previsto en la Ley de Conciliación en Asuntos de Familia, la misma que resulta específica del tema que se viene tratando y posterior al código antes referido. De ahí que surjan limitaciones e incongruencias que solo el Poder Legislativo puede disipar.
A la fecha, tal como se encuentra diseñada la Ley n.° 28494, el Fiscal de Familia no puede solicitar la intervención de la Policía Nacional del Perú con el propósito de que el padre, obligado a pagar los alimentos a favor de sus hijos, sea conducido bajo grado y fuerza a la citación de conciliación, en caso omita su presencia ante la primera invitación. Por tal motivo, a razón de las competencias persecutoras y preventivas del delito que ostenta el Ministerio Público, conforme lo dispone el artículo 159° de la Constitución, debió establecerse una regulación diferenciada para la conciliación fiscal respecto de la que desarrollan otras entidades públicas en el marco de la conciliación extrajudicial.
Bajo tal escenario, el rol del Fiscal de Familia no puede equipararse al de las Defensorías del Niño y del Adolescente, las oficinas del Ministerio de Justicia ni los centros privados de conciliación extrajudicial. Si se insiste en que “todo dependa de la voluntad de las partes, sin coerción ni sanción alguna”, los esfuerzos del Ministerio Público por institucionalizar esta práctica resultarán infructuosos. Ello se debe a que las madres de familia, frente al problema alimentario de sus hijos, demandan soluciones inmediatas y accesibles. Por esta razón, optan mayoritariamente por el proceso judicial de alimentos, que el Poder Judicial ha priorizado como mecanismo principal de atención en sus actividades de acercamiento a la población.
De ahí que deba recordarse que la función primordial del fiscal de familia radica en velar por el respeto de los derechos y garantías del niño y del adolescente, promoviendo, conforme lo señala el artículo 138° del Código de los Niños y Adolescentes, las acciones legales, judiciales o extrajudiciales correspondientes, ya sea de oficio o a petición de parte. En consecuencia, la Fiscalía de la Nación puede presentarse ante el Congreso de la República para ejercer su iniciativa en la formación de leyes, tal como establece el artículo 159°, inciso 7, de la Constitución, y solicitar la ampliación de facultades coercitivas u otras medidas sancionadoras respecto de las disposiciones de la Ley n.° 28494, “Ley de Conciliación Fiscal en Asuntos de Familia”.
Algunas iniciativas de cambios legislativos:
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Lo que dice la Ley n.° 28494 |
Lo que debería decir: |
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El Fiscal actúa como conciliador, para propiciar acuerdo entre las partes (…) |
El Fiscal actúa como conciliador y persecutor del obligado alimentario, en protección del Interés Superior del Niño. |
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El Fiscal actúa como conciliador, para lograr solución consensual al conflicto (…) |
El Fiscal actúa como conciliador y fiscalizador del cumplimiento del acuerdo firmado por las partes.
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El Fiscal actúa como conciliador, siempre y cuando no se hubiere iniciado proceso judicial (…) |
Así exista proceso judicial de alimentos en trámite, el Fiscal puede invitar a una conciliación extra proceso, lograr acuerdos y presentarlos ante el Juzgado para la conclusión del mismo.
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Este pedido de ampliación de poderes coercitivos debe acompañarse de un reglamento que detalle de manera precisa en qué consiste cada uno de los cambios propuestos. A continuación, se presentan determinadas propuestas:
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Propuesta de la Ley: |
Propuesta de Reglamento: |
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El Fiscal actúa como conciliador y persecutor del obligado alimentario, en protección del Interés Superior del Niño |
En caso de que el obligado no comparezca voluntariamente a la primera citación, corresponde solicitar a la Policía Nacional del Perú su búsqueda, ubicación y conducción a la oficina fiscal que la requiere. |
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El Fiscal actúa como conciliador y fiscalizador del cumplimiento del acuerdo firmado por las partes. |
El Fiscal debe oficiar directamente al empleador del obligado respecto del cumplimiento del Acta de Conciliación Fiscal. Asimismo, actúa como titular y legitimado para ejecutar judicialmente sus propias actas de conciliación en caso de que el obligado incumpla los acuerdos.
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A modo de síntesis, la Defensoría del Pueblo ha señalado que el 95 % de un total de 3,347 casos corresponde a mujeres, quienes constituyen las principales beneficiarias del proceso judicial de alimentos. Asimismo, se ha informado que “la pensión de alimentos constituye el único sustento que tienen las demandantes para atender las necesidades básicas de sus hijos” (2018, p. 179).
Estos datos evidencian que el proceso judicial de alimentos enfrenta obstáculos que dificultan una ejecución rápida y efectiva, especialmente en lo relativo al cobro de la pensión alimentaria (Príncipe Mena, 2020). Por esta razón, y considerando la limitada eficacia del procedimiento judicial, resulta imprescindible dotar de mayor relevancia y fortalecimiento a la conciliación fiscal extrajudicial como mecanismo alternativo para garantizar el cumplimiento oportuno de los derechos alimentarios.
En consecuencia, las estrategias propuestas en el presente trabajo tienen como único propósito garantizar que las madres de los justiciables, en su rol de representantes, dispongan de un mecanismo accesible, confiable y eficiente, a través del rol conciliador del fiscal de familia con facultades coercitivas o sancionadoras, para la resolución rápida de los conflictos en materia de alimentos, respetando plenamente los acuerdos adoptados. Solo mediante esta vía se asegura que las necesidades de las partes sean satisfechas de manera efectiva y sin demoras innecesarias, fortaleciendo el acceso real a la justicia.
III. CONCLUSIONES
Primera.- El Poder Legislativo debe fortalecer la figura legal de la conciliación fiscal extrajudicial en materia de alimentos, dado que, tal como se encuentra actualmente prevista, resulta insuficiente para promover efectivamente el objetivo de una “cultura de paz”. En su estado actual, dicha conciliación se presenta como una herramienta poco eficaz, ya que carece de mecanismos coercitivos que garanticen su cumplimiento. Por lo tanto, difícilmente podrá cumplir con su función de proteger los derechos de los niños, sobre todo si se limita a desempeñar funciones similares a las de las DEMUNAS, los Centros de Conciliación del Ministerio de Justicia o los Centros de Conciliación Extrajudicial privados.
Segunda.- Las madres de familia del país que enfrentan conflictos sobre los derechos alimentarios de sus hijos necesitan alternativas efectivas al litigio judicial, que garanticen resultados concretos y oportunos. Por ello, es imprescindible dotar a los Fiscales de Familia de facultades sancionadoraspara que puedan intervenir con autoridad real y asegurar el cumplimiento de las obligaciones alimentarias. Solo de esta manera se logrará recuperar la confianza de la población en estas instituciones y consolidar su rol como actores decisivos en la protección de los derechos de los niños.
Tercera.- El Ministerio Público debe establecer como política institucional la conciliación fiscal extrajudicial en materia de alimentos. En ese contexto, podrá solicitar cambios normativos que le otorguen facultades coercitivas, permitiendo que este mecanismo opere de manera coherente con su misión de “prevenir y perseguir el delito, defender la legalidad, los derechos ciudadanos y los intereses públicos tutelados por la ley; representar a la sociedad, al menor y a la familia en juicio; y velar por la recta y efectiva administración de justicia”. Asimismo, podrá gestionar incrementos presupuestarios para fortalecer su implementación y garantizar que la conciliación contribuya efectivamente a la cultura de paz en la comunidad.
Cuarta.- La mayoría de las madres de familia del país desconoce el rol conciliador del Fiscal de Familia en materia de alimentos, lo que limita gravemente el acceso efectivo de los menores a sus derechos. De acuerdo con el artículo 158° de la Constitución, cada Fiscalía Provincial tiene autonomía en sus funciones, por lo que es imprescindible que implementen de oficio actividades itinerantes, fuera de las oficinas fiscales, para llevar este servicio directamente a la comunidad. Esta estrategia, de carácter provisional, permitirá visibilizar y fortalecer la función conciliadora, hasta que la Fiscalía de la Nación la consolide como política institucional permanente, asegurando así una protección efectiva y accesible de los derechos de los niños y sus familias.
Quinta.- El derecho a los alimentos de todo niño está estrechamente vinculado a su vida, desarrollo y bienestar futuro. En este sentido, al haber suscrito el Estado peruano la Convención sobre los Derechos del Niño, corresponde que todos los sectores, tanto públicos como privados, garanticen efectivamente los derechos que esta norma establece. Como señala la Convención: “Los Estados Partes tomarán todas las medidas apropiadas para asegurar el pago de la pensión alimenticia por parte de los padres u otras personas que tengan la responsabilidad financiera por el niño”.
En virtud de este mandato, resulta plenamente legítimo y necesario que las Fiscalías de Familia del país implementen sin restricciones todas las acciones que protejan y promuevan el interés superior del niño, asegurando así su derecho fundamental a recibir alimentos y a un desarrollo integral.
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